LES LACUNES DEMOCRATIQUES DE LA LOI PLM DE 1982

LA LOI PLM : QUELLES REPONSES FACE AUX DIFFICULTES DEMOCRATIQUES POSEES PAR LE MODE DE SCRUTIN A PARIS ?

Il m’a été demandé lors d’une réunion de l’équipe de notre motion à notre local de la rue de Solférino de faire une synthèse du projet de loi qui devrait réformer la loi PLM de 1982. Dans l’attente d’un tel projet, où déjà des critiques de l’avant-projet de loi dit « Acte III de la décentralisation » se font entendre, j’ai élaboré la présente petite note pour essayer de cerner les problèmes posés par la loi dite PLM afin d’engager des discussions à ce sujet dans le cadre de nos réflexions sur le projet du Grand Paris. Seul le cas de Paris sera analysé à proprement parler pour rester dans le sillage du Grand Paris.

L’objectif de cette loi est bien établi par son exposé des motifs, motifs qui, pour reprendre les termes employés par André Mazzolini dans un article de Libération de 1995 sur ce sujet, « sont sans ambiguïté ». Il s’agissait en effet « de renforcer la démocratie locale dans les trois grandes villes en instituant des conseils d’arrondissements, chacun dirigé par un maire et ses adjoints. Les conseils, plus proches de la population », étaient « censés mieux répondre à ses besoins que le lointain Hôtel de Ville. »

Sans ambiguïté ? Pas sûr ! Régis Corréard a très largement soulevé les anormalités, notamment démocratiques, contrairement aux motifs de la loi, que celle-ci présente sur le terrain 30 ans après son adoption. Il se pose la question d’un nouveau mode de scrutin dans le cadre de cette loi sur la gestion des trois plus grandes villes de France. Alors qu’en 1982 cette loi avait fait l’objet de consensus entre la gauche (Gaston Defferre) à Marseille et la droite (Jacques Chirac) à Paris, 30 ans plus tard, elle fait l’objet de nombreuses critiques bien nourries depuis sa mise en application effective en 1983.

Petit rappel. A Paris, la loi PLM établit deux collectivités territoriales en une : la commune de Paris et le département de Paris sont, pour aller vite, regroupés dans le Conseil de Paris. Si les deux instances sont en une, les actes du Conseil de Paris se différencient selon qu’il siège en formation de conseil municipal ou en formation de conseil général et selon que la question traitée relève de la commune de Paris (l’acte est alors publié dans le BMO – Bulletin municipal officiel) ou du département de Paris (l’acte est donc identifié dans le BDO – Bulletin départemental officiel) ; d’ailleurs il existe deux règlements intérieurs du Conseil de Paris : un règlement intérieur du conseil municipal et un autre pour le conseil général.

Le problème que pose la loi PLM dans les trois grandes villes qu’elle régit ne sont pas tant la composition des instances dirigeantes que le mode de scrutin. Régis Corréard a mis en exergue les difficultés que présente ce mode de scrutin qu’il convient ici de souligner afin de permettre une réflexion globale sur la réforme de la loi PLM. Il déplore différentes anomalies liées au mode de scrutin actuel établi par la loi.

I – LES MAUX

Régis Corréard soulève la complexité du mode de scrutin mis en place par la loi PLM dans ces trois grandes villes de France, son incohérence et son manque de transparence vis-à-vis des électeurs.

Le caractère disproportionné du mode de scrutin

- Prime à la majorité de 50% des sièges pour la liste arrivée en tête, puis répartition proportionnelle aux scores obtenus entre toutes les listes des 50% restant

- Un score de plus 50% donne droit à plus de 75% des sièges

La confusion du corps électoral et donc de la démocratie

- Prime à la domination spatiale et territoriale par rapport au total des suffrages obtenus (50% + 1 des conseillers et non 50% + 1 des suffrages : donc remporter la moitié des circonscriptions électorales suffit)

- Ecarts très inégaux en voix d’une circonscription à l’autre : toutes les voix n’ont donc pas le même poids

- Dès 1983 – inégalité (Gaston Defferre élu maire de Marseille avec moins de voix que Jean-Claude Gaudin) – cela s’est reproduit en 2001 pour Gérard Colomb à Lyon et Bertrand Delanoë à Paris (bizarrerie)

L’élection du maire en trois étapes/la confusion de la démocratie

- Elu conseiller d’arrondissement ou de secteur dans sa circonscription électorale (1), puis conseiller municipal par le conseil d’arrondissement ou de secteur (2) et, enfin, maire par le conseil municipal (ou par le Conseil de Paris pour le maire celle-ci)

- Deux problèmes de cette élection : un très faible nombre d’électeurs votant directement pour le maire (1) – ce qui fait qu’un maire élu par de si peu d’électeurs n’est pas dans les meilleures conditions démocratiques pour gouverner la ville (2)

- L’opacité autour de cette élection pour citoyens/lecteurs : il y a jusqu’à 20 listes majoritaires dans le cadre du PLM contrairement aux autres villes ayant plus de 3500 habitants, si bien que les électeurs peuvent ne pas savoir pour quel aspirant maire ils votent

- Cette opacité conduit au contournement du mode d’élection du maire au SUI : ex. à Lyon en 2001 : « Groupe d’études, de réflexion, d’action, de réalisation et de développement pour une ‘Croissance Ordonnée de Lyon et L’Organisation de la Métropole Bimillénaire’ » (C.O.L.L.O.M.B.)

Les effets pervers du mode de scrutin

- Le morcellement en 20, 9 ou 8 campagnes électorales

- Cela conduit à limiter le scrutin aux enjeux de l’arrondissement ou du secteur (propreté, aménagement culturel ou sportif particulier, etc.)

- Cela occulte les enjeux fondamentaux de l’ensemble de Paris, Lyon et Marseille (urbanisme, transports, logement, inégalités territoriales, etc.)

- La prime à la majorité ne profite pas forcément au parti du vainqueur à cause du morcellement des circonscriptions électorales

- Le maire élu peut se retrouver avec une très courte majorité malgré le très bon score de son parti

Après avoir souligné ces difficultés du mode de scrutin mis en place par la loi PLM, Régis Corréard a mis en avant les solutions qu’il conviendrait d’apporter à ces difficultés dans le cadre du projet de réforme prévu pour cette loi en 2013.

II – QUELLES REPONSES ?

- Un nouveau mode de scrutin (pour l’unité territoriale et la fin de l’assemblage arbitraire de circonscriptions électorales)

- Un scrutin proportionnel de liste

- Une prime à la majorité de 25% au lieu de 50% actuellement (une majorité solide et une opposition au rôle respecté et effectif)

- Etablir une liste paritaire comportant autant de candidats que de sièges à pourvoir

- Une répartition de ¾ des sièges à la représentation proportionnelle entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés, y compris la liste de tête (le ¼des sièges restant serait réservé à la liste de tête à titre de prime en supplément)

- 10% des suffrages exprimés requis sur l’ensemble du territoire de la commune pour être admis au second tour

- Possibilité de fusion entre des listes ayant obtenu plus de 5% avec des listes en position de se maintenir au second tour

- Garder le mode de scrutin actuel pour les mairies d’arrondissement ou de secteur (sauf que les élus d’arrondissement n’éliraient plus leurs représentants au conseil municipal, mais pourraient eux-mêmes être élus dans les deux)

- Impossibilité d’être maire de secteur ou d’arrondissement et adjoint à la mairie centrale en même temps

- Elections simultanées

- Une clarification des pouvoirs entre les deux niveaux pour éviter la confusion des citoyens électeurs

Pour Régis Corréard, « ce nouveau mode de scrutin permettra[it] de gommer les anomalies relevées dans ce texte et assurer[aie]nt une meilleure représentation des différentes sensibilités politiques présentes dans nos villes au conseil municipal »

Enfin, comme vous pouvez le remarquer, je n’ai fait que dresser la liste des problèmes posés par la loi PLM et celle des réponses espérées et attendues à partir de l’article précité de Régis Corréard qui en a largement fait le contour de la pratique du dispositif depuis 30 ans maintenant. Outre nos camarades Christiane Gilon et Anne-Françoise Pillas, ceux d’entre nous (de la motion 4 et/ou, au-delà, amis et sympathisants) qui connaissent le sujet, ou qui ont des remarques ou des propositions à faire, peuvent très bien et utilement y contribuer dans le cadre de la réflexion que propose Christiane sur le sujet du Grand Paris. Car la gouvernance de Paris va sans doute être repensée dans le cadre du projet de Paris métropole et du Grand Paris. Bien que, comme l’a souligné Christiane dans ses précédentes et précieuses « notes », les élus parisiens ne manifestent pas d’accord sur la gouvernance de Paris métropole, le projet n’est pas enterré puisqu’on a conscience que c’est une nécessité pour notre région, si bien qu’il reviendra au Gouvernement de trancher sur le projet entre les divergences de différents acteurs locaux.

Erratum

D’avance, recevez mes excuses pour les erreurs de toutes sortes qui peuvent sournoisement se glisser au milieu de ces lignes.

Serge SURIN, Paris, le mercredi 19 décembre 2012.

Jean-Pierre Balligand, co-président de l’Institut de la Décentralisation estime que cet avant-projet de l’Acte III de la décentralisation va « Vers un affaiblissement de l’équilibre des pouvoirs » contrairement à l’esprit des Actes I de 1982 et II de 2003, en ce qu’il ne transfère aucun pouvoir aux collectivités territoriales.

Loi n° 1982-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

Nos camarades Christiane Gilon et Anne-Françoise Pillas-Prunières sont très avancées, suivent et ont une bonne connaissance du sujet du Grand Paris. La loi PLM pourrait entrer dans le cadre du travail du groupe de réflexion que Christiane propose de mettre en place sur le Grand Paris.

Il existe un projet du Grand Lyon et un projet du Grand Marseille : V. le site Internet des ces deux villes.

André Mazzolini, Douze ans après, la loi PLM réserve encore des surprises. Avec la fin des grands chelems, la loi qui a doté Paris, Lyon et Marseille de mairies d’arrondissement reprend tout son sel, Libération, 20 juin 1995.

Régis Corréard, Pour une redéfinition de la loi « Paris – Lyon – Marseille » : vers un nouveau mode de scrutin ?, juin 2012 (www.thinktankdifferent.com).

Gaston Defferre est alors maire de Marseille, ministre de l’intérieur et auteur de la loi PLM.

Jacques Chirac est alors chef de l’opposition au Conseil de Paris.

Parlement de la Mairie de Paris, le Conseil de Paris est composé de 163 conseillers municipaux et 354 conseillers d’arrondissements dans 20 secteurs. Les secteurs correspondent aux arrondissements à Paris et à Lyon. A Marseille, des paires d’arrondissements sont jumelées dans un secteur.

Le « conseil général » pourrait s’appeler « conseil départemental » à partir de 2014 (V. le compte-rendu du Conseil des ministres du novembre 2012).

Ex. Marseille en 2008 : la droite gagne avec 6000 voix d’avance et ne dispose que de 51 sièges contre 49 pour la gauche et 1 pour le Front national au conseil municipal. De même, à titre de comparaison, à Aix-en-Province en 2009 : la droite n’a gagné qu’avec 187 voix d’avance et se trouve disposer de 42 sièges sur 55, soit 76,36%.

La loi PLM calque les règles applicables à Paris, Lyon et Marseille sur celles des communes de plus de 3 500 habitants.

Certains (Valérie Pécresse) craignent que l’on favorise davantage l’émiettement des échelons qui sont déjà très complexes en ajoutant un autre niveau de gouvernance au niveau de la Métropole en plus des niveaux classiques (région, départements, communes, sans oublier les arrondissements de Paris et les intercommunalités, tels les EPCI). V. aussi : Avant-projet de loi « Lebranchu » : les maires ne veulent pas devenir des « exécutants », La Gazette des communes, 19 décembre 2012.